Обзор судебной практики по делам о привлечении лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства., 10.02.2023., судья Котляревский В.И.

В соответствии с планом работы Арбитражного суда Амурской области на первое полугодие 2023 года проанализирована практика рассмотрения дел о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (п. 5.4 Плана работы ВС РФ).

Антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее - антимонопольное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) и состоит из Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и отнесены к сфере применения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 2, статья 3 Закона о защите конкуренции).

Статьей 17 Закона о защите конкуренции установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

С 01.01.2014 отношения по организации торгов, запросу котировок и запросу предложений, когда организаторами выступают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Отношения по организации торгов, запросу котировок и запросу предложений в иных случаях регулируется статьями 447-449 ГК РФ, Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Отдельные вопросы правоприменительной практики по спорам с участием антимонопольного органа разъяснены в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 30 от 30.06.2008 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства».

Вопросы применения статьи 14.33 КоАП РФ «Недобросовестная конкуренция» разъяснены Постановлением Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Согласно положениям ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел по антимонопольным статьям главы 14 КоАП РФ является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства в связи с чем при рассмотрении указанной категории дел судами на основании статьи 69 АПК РФ учитываются обстоятельства, установленные судом при рассмотрении дел об оспаривании решений антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства.

По данным АИС Судопроизводство и Картотеки арбитражных дел за период с 01.01.2019 по 31.12.2022 Арбитражным судом Амурской области не рассматривались дела о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (параграф 1 главы 25 АПК РФ), рассмотрено 93 дело об оспаривании решений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2 главы 25 АПК РФ), в том числе в 2019 году – 14 дел, в 2020 году – 24 дела, в 2021 году – 19 дел, в 2022 году – 36 дел, требования были удовлетворены по 24 делам, что составляет 25,8%, в том числе в 2019 году – 5 дел или 35,7%, в 2020 году – 8 дел или 33,3%, в 2021 году – 6 дел или 31,6%, в 2022 году – 5 дел или 13,9%. Указанные данные свидетельствуют о тенденции снижения процента удовлетворенных требований о признании незаконными решений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности.

Обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд 38 дел, в том числе в 2019 году - 5 дел, решения суда оставлены без изменения, в 2020 году - 14 дел, одно решение суда отменено (дело № А04-7725/2020), в 2021 году – 11 дел, решения суда оставлены без изменения, в 2022 году – 9 дел, одно решение суда отменено (дело № А04-5198/2022).

Обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа дел, в том числе в 2019 году - 1 дело, решение суда оставлено без изменения, в 2020 году - 4 дела, одно решение и постановление по делу отменены (дело № А04-6041/2020), в 2021 году – 6 дел, решения суда оставлены без изменения, в 2022 году – 1 дело, решение суда оставлено без изменения.

Обжаловано в Верховный Суд РФ 2 дела, в том числе в 2019 году – 1 дело, судебные акты оставлены без изменения, в 2021 году – 2 дела, судебные акты по 1 делу отменены (дело № А04-9712/2020).

1. Невыполнение в установленный срок предписания антимонопольного органа в силу прямого указания Закона о защите конкуренции является нарушением антимонопольного законодательства. При этом в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства установлен в один год.

При рассмотрении дела № А04-9712/2020 решением Арбитражного суда Амурской области от 18.03.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2021 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10.08.2021, заявленное требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Суды пришли к выводу о пропуске административным органом двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, в связи с чем признали оспариваемое постановление незаконным.

Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2022 N 303-ЭС21-22889 по делу N А04-9712/2020 состоявшие судебные акты были отменены.

Верховный суд РФ указал, что на основании части 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, невыполнение в установленный срок предписания антимонопольного органа в силу прямого указания Закона о защите конкуренции является нарушением антимонопольного законодательства. При этом в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства установлен в один год. Поскольку предписание от 11.10.2019 N 15 предполагало срок его исполнения до 13.12.2019, на момент принятия оспариваемого постановления от 10.12.2020 N 028/04/19.5-532/2020 срок давности привлечения к административной ответственности не истек.

Аналогичная правовая позиция содержится в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 18.02.2019 N 305-АД18-16341, от 08.10.2021 N 305-ЭС21-6561. Данный подход следует и из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной, в частности, в Определении от 30.06.2020 N 1606-О, и из правовых позиций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, изложенных, соответственно, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.11.2010 N 8124/10 и в пункте 17 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

2. Взимание платы за подключение к региональной навигационно-информационной системе Амурской области и хранение (обработку) поступающих данных, при отсутствии какого-либо встречного предоставления ни локальному оператору, ни его клиентам - владельцам транспортных средств является недобросовестной конкуренцией ответственность, за которую предусмотрена статьёй 14.33 КоАП РФ.

При рассмотрении дела № А04-4141/2018 судом было установлено, что действия по хранению, обработке и анализу мониторинговой информации в интересах клиентов осуществляются на оборудовании локального оператора. В повторном оказании данных услуг со стороны акционерного общества «Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области» потребитель и (или) локальный оператор не нуждаются. Фактически хранение мониторинговой информации осуществляется АО "РНИЦ" с целью ее предоставления заинтересованным государственным органам (Ространснадзор и др.), то есть имеет место выполнение данной функции со стороны АО "РНИЦ" для государственных органов.

В соответствии с действующим законодательством любые хозяйствующие субъекты на равных основаниях вправе оказывать услуги в сфере навигационной деятельности, в том числе, услуги по мониторингу транспортных средств, в связи с чем суды пришли к выводу о том, что действия АО "РНИЦ" по взиманию с локальных операторов платы за услугу, потребителем которой они не являются, противоречат требованиям добросовестной конкуренции.

Наличие у АО "РНИЦ" статуса оператора РНИС не должно использоваться для создания данному хозяйствующему субъекту преимущественных условий деятельности на рынке оказания навигационных (мониторинговых) услуг. Действия АО "РНИЦ", в том числе связанные с взиманием платы за вышеназванные услуги, привели к длительному воспрепятствованию подключения к РНИС локальным операторам, выступающим по отношению к АО "РНИЦ" в качестве конкурентов. Целью обязательного подключения транспортных средств к РНИС в силу имеющейся нормативной базы является осуществление государством через свои органы надзорных функций в отношении перемещения особо значимых транспортных средств. Следовательно, передавая соответствующие данные в РНИС, локальные операторы не приобретают необходимую им и владельцам транспортных средств услугу, а исполняют публичную обязанность.

Взимая плату за подключение к РНИС и хранение (обработку) поступающих данных, АО "РНИЦ" не передает какого-либо встречного предоставления ни локальному оператору, ни его клиентам - владельцам транспортных средств. В то же время, взимание данной платы с локальных операторов приводит к необходимости для этих хозяйствующих субъектов отдавать часть заработанного им дохода от оказания владельцам транспортных средств услуг по мониторингу транспортных средств и (или) техническому обслуживанию бортового оборудования и, соответственно, к снижению затрат АО "РНИЦ" на эксплуатацию собственного оборудования, участвующего в выполнении им аналогичных в части услуг. Исходя из части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, затраты на содержание материальной базы РНИС, созданной по решению органов власти Амурской области, не могут быть возложены на локальных операторов, являющихся конкурентами АО "РНИЦ" и, при отсутствии прямой законодательной нормы, также не могут быть опосредованно возложены на владельцев подвергающихся мониторингу транспортных средств при выполнении ими через локального оператора публичной обязанности по предоставлению соответствующей навигационной информации.

Исходя из положений пункта 9 статьи 4, статей 14.1 - 14.18 Закона о защите конкуренции, в Российской Федерации установлен общий запрет на совершение актов недобросовестной конкуренции - любых действий хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и, причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации, вне зависимости от формы совершения таких действий.

Нарушение данного запрета при вступлении хозяйствующих субъектов в договорные отношения друг с другом и с потребителями рассматривается как недозволенный способ ведения конкуренции и выход за пределы осуществления гражданских прав (абзац второй пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

3. Не внесение сведений в реестр субъектов малого и среднего предпринимательства на день вынесения оспариваемого постановления о привлечении к административной ответственности не свидетельствует о невозможности применения положений статьи 4.1.1 КоАП РФ и замены штрафа на предупреждение, поскольку Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрено внесение сведений в реестр только 10 августа, при этом 01 июля заявитель полностью соответствовал требованиям, предъявляемым к субъектам малого и среднего предпринимательства.

При рассмотрении дела № А04-5961/2020 решением Арбитражного суда Амурской области от 09.10.2020 было отказано в признании незаконным и отмене постановления антимонопольного органа, в частности, были отклонены доводы заявителя о необходимости замены штрафа на предупреждение согласно статье 4.1.1 КоАП РФ.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 11.01.2021 решение суда первой инстанции изменено, административный штраф по постановлению антимонопольного органа заменен на предупреждение.

Судом апелляционной инстанции установлено, что из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства следует, что 10.08.2020 (после принятия оспариваемого постановления, до рассмотрения дела в суде первой инстанции) Кооператив был включен в указанный реестр.

Из указанного реестра и положений Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» следует, что по состоянию на 01.07.2020 (до принятия оспариваемого постановления) Кооператив соответствовал требованиям и критериям, предъявляемым к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, учитывая статус субъекта административного правонарушения, объективную сторону совершенного правонарушения, совершение административного правонарушения впервые, при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции необоснованно не применены положения части 1 статьи 4.1.1. КоАП РФ, подлежащие безусловному применению при установлении необходимых обстоятельств.

4. Подача заявки на осуществление технологического присоединения на увеличение мощности ранее присоединенных энергопринимающих устройств и изменения их категории надежности энергоснабжения противоречит пункту 2 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 №861.

Решением Арбитражного суда Амурской области по делу № А04-7725/2020 было отказано в признании незаконным и отмене постановления антимонопольного органа, которым ОАО «РЖД» было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 9.21 КоАП РФ. Антимонопольный орган пришел к выводу, поддержанному судом об отсутствии в Правилах запрета на прием заявок при одновременном изменении категории надежности и увеличения максимальной мощности присоединяемых энергопринимающих устройств.

Судом апелляционной инстанции отменено решение суда и указано, что пунктом 2 Правил предусмотрены случаи, на которые распространяется действие Правил.

Выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции об отсутствии в правилах запрета на прием заявок при одновременном изменении категории надежности и увеличения максимальной мощности, присоединяемых энергопринимающих устройств и урегулирование таких случаев технологического присоединения основаны на неправильном толковании пункта 2 Правил.

Указанной нормой предусмотрено разделение случаев технологического присоединения на случаи изменения категории надежности электроснабжения, точек присоединения, видов производственной деятельности, не влекущих пересмотра величины максимальной мощности, но изменяющих схему внешнего электроснабжения ранее присоединенных энергопринимающих устройств и отдельно на случаи увеличения максимальной мощности ранее присоединенных энергопринимающих устройств.

Пунктом 2 Правил не предусмотрена возможность подачи заявок по смешанным основаниям. Правила не содержат положений, обязывающих сетевую организацию осуществить действия по заключению договора при наличии смешанных оснований. Правила подразумевают разделение оснований на отдельные случаи технологического присоединения.

5. Согласно подпункту 15 пункта 5 статьи 2 Закона 248-ФЗ и пункту 4 части 3 статьи 1 Закона №294-ФЗ положения указанных нормативных актов не применяются к организации и осуществлению контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в связи с чем ограничение государственного и муниципального контроля в 2022 году, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 не применяются при рассмотрении обращений потребителей о нарушении требований законодательства, ответственность за которое предусмотрена статьёй 9.21 КоАП РФ.

По делу № А04-5198/2022, разрешая спор, арбитражный суд пришел к тому, что в действиях общества имеется состав вменного нарушения, но со ссылкой на положения Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» заключил, что административным органом нарушен установленный законом порядок привлечения общества к административной ответственности.

Отменяя решение суда первой инстанции,  суд апелляционной инстанции указал на отсутствие правового значения введения ограничений государственного и муниципального контроля в 2022 году применительно к настоящему делу, поскольку нарушение выявлено в ходе проверки поступившего в Управление обращения гражданина.

Как следует из материалов административного дела, в отношении общества не проводился какой-либо контроль, регулируемый Федеральными законами № 248-ФЗ и № 294-ФЗ. Вменяемое нарушение выявлено в ходе рассмотрения поступившего в управление обращения гражданина в рамках полномочий управления, закрепленных частью 6 статьи 44 Закона «О защите конкуренции», Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом ФАС России от 23.07.2015 №649/15, частью 2 Постановления Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям».

Поскольку положения Закона № 248-ФЗ и Постановления № 336 не содержат правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что у антимонопольного органа имелись правовые основания для проведения проверки по заявлению.

6. Изменение условий контракта, предусматривающих порядок расчетов за выполненные работы, в результате чего стороны предусмотрели длительное пользование подрядчиком авансовыми средствами с одновременным наступлением обязательств заказчика по оплате выполненных работ, которые изначально должны были оплачиваться за счет аванса, образует состав административного правонарушения предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

При рассмотрении дела № А04-4646/2021 было отказано в удовлетворении требований муниципального учреждения о признании незаконным и отмене постановления антимонопольного органа о привлечении учреждения к административной ответственности за изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ).

Проверяя наличие в действиях учреждения события вмененного административного правонарушения, суды установили, что при заключении дополнительного соглашения стороны муниципального контракта фактически предусмотрели длительное пользование подрядчиком авансовыми средствами с одновременным наступлением обязательств заказчика по оплате выполненных работ, которые изначально должны были оплачиваться за счет аванса, существенно изменив порядок авансирования работ.

С учетом изложенного, суды пришли к выводу, что дополнительным соглашением стороны муниципального контракта изменили условия контракта, предусматривающие порядок расчетов за выполненные работы, между тем возможность изменения условий контракта подобным образом не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок

Решение суда было обжаловано и оставлено без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021, постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.12.2021. Определением Верховного Суда РФ от 15.04.2022 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

7. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» обязывает заказчиков размещать в единой информационной системе план закупок и не содержит условие неразмещения плана отсутствие разработанного организацией плана закупок товаров, работ, услуг.

При рассмотрении дела № А04-4781/2020 арбитражным судом были удовлетворены требования об отмене постановления антимонопольного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Прокуратурой в ходе надзорной проверки выявлено нарушение коммерческой организацией жилищно-коммунального комплекса законодательства об информационном обеспечении закупки: при осуществлении регулируемой деятельности по поставке населению и организациям холодного водоснабжения и водоотведения не был разработан план закупок, предусмотренный Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, и не размещен  в единой информационной системе на сайте www.zakupki.gov.ru.

Руководителем антимонопольного органа вынесено постановление  о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с тем, что у общества не было правового основания размещать план закупок на 2020 год в единой информационной системе (www.zakupki.gov.ru), так как обществом не было разработано и утверждено положение о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. На основании распоряжения главы пгт. Прогресс заключено концессионное соглашение с новой организацией, а концессионное соглашение с обществом расторгнуто.

Удовлетворяя требования прокурора суд указал, что в силу части 2 статьи 4 Закона № 223-ФЗ заказчик размещает в единой информационной системе план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения в единой информационной системе такого плана, требования к форме такого плана устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Указанное законодательство обязывает заказчиков размещать в единой информационной системе план закупок и не содержит условие не размещения как отсутствие разработанного организацией плана закупок. Форма плана закупок утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2012 N 932. В указанной форме плана нет обязательных сведений и граф об утвержденном организацией положении о закупках.

Анализ судебной практики по рассматриваемому вопросу в целом свидетельствует о стабильном, единообразном подходе к рассмотрению дел, отсутствию не урегулированных вопросов, а также различных правовых подходов. При составлении настоящего обзора проблемных вопросов правоприменения, а также вопросов требующих особого разъяснения не выявлено.

Предлагается принять настоящий обзор для использования в работе в целях недопущения  аналогичных нарушений по другим делам.

Опубликовано: 17.05.2024 10:02 Обновлено: 17.05.2024 10:02